將于今年5月1日起施行的新《行政訴訟法》已將行政協(xié)議納入行政訴訟軌道行政協(xié)議司法解釋 ，行政主體不履行（含不正確履行行政協(xié)議司法解釋 ，下同）行政協(xié)議的，相對人可以依照該法第12條第11項提起行政訴訟。但是，對于相對人不履行行政協(xié)議的應(yīng)當(dāng)怎么辦行政協(xié)議司法解釋 ？目前尚未形成共識。專家們有的主張走民事訴訟途徑，有的認(rèn)為行政機關(guān)有權(quán)依法強制執(zhí)行或申請法院執(zhí)行。那么，究竟孰是孰非，還有沒有其他救濟(jì)路徑呢？這是亟待弄清楚的現(xiàn)實問題。

相對人不履行行政協(xié)議應(yīng)走什么樣的救濟(jì)路徑，首先涉及的是如何認(rèn)識行政主體在行政協(xié)議中的地位或優(yōu)益權(quán)（特權(quán)）。對此，大陸法系國家存在兩種模式：行政自行解決與司法訴訟解決?！胺▏Ｊ健睆娬{(diào)行政主體為實現(xiàn)公共利益而享有優(yōu)勢地位，“德國模式”則持當(dāng)事人地位平等觀念。因此，在法國，相對人不履行行政協(xié)議時，行政機關(guān)基于行政特權(quán)可以直接采取諸如金錢制裁、強制執(zhí)行、單方解除協(xié)議等制裁手段，而無需向行政法院提起訴訟。而且，法國行政法院的判例還認(rèn)為，行政主體的懲罰措施不以行政協(xié)議約定為前提。而德國則認(rèn)為，一旦行政主體與相對人訂立行政協(xié)議，就表示認(rèn)可并接受其與相對人的平等地位，在協(xié)議請求權(quán)的實現(xiàn)方面也應(yīng)如此。因此，行政主體的請求權(quán)不能以行政行為的方式加以確認(rèn)，不得借助行政行為強制執(zhí)行。除非簽訂合同時與相對人作出接受即時執(zhí)行的約定，行政主體只能像相對人那樣，向行政法院起訴。

我國在契約式行政管理上的實踐起步較遲，學(xué)理上對于行政主體在行政協(xié)議中應(yīng)否享有優(yōu)益特權(quán)尚存爭議。對此在立法上雖然還不夠協(xié)調(diào)完善，但是基本上還是賦予了行政主體在行政協(xié)議中的一定特權(quán)。比如，在國有土地使用權(quán)出讓合同中，行政主體就有監(jiān)督土地的使用、因公共利益需要而提前收回土地等特權(quán)。然而，立法對行政協(xié)議履行糾紛應(yīng)走什么救濟(jì)路徑則語焉不詳。最為典型的有如《房屋征收與補償》第25條第2款規(guī)定：“補償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟。”這里對提起的究竟應(yīng)該是什么性質(zhì)的訴訟含糊其辭，引起極大的困惑與爭議。如果結(jié)合新行政訴訟法第12條第11項規(guī)定，那么應(yīng)當(dāng)理解為作為行政主體的征收人不履行補償協(xié)議，被征收人可以提起行政訴訟；而被征收人不履行補償協(xié)議的，征收人只能提起民事訴訟。這應(yīng)該是前述走民事訴訟路徑觀點的重要法律依據(jù)之一。

然而，既然法律賦予行政主體在行政協(xié)議中享有優(yōu)益特權(quán)，那么為何又不去行使這種特權(quán)而要走民事訴訟路徑呢？這不導(dǎo)致優(yōu)益特權(quán)的虛置嗎？應(yīng)該說，我國現(xiàn)行的行政協(xié)議制度類似于法國模式而有異于德國模式。因此在相對人不履行行政協(xié)議時，就應(yīng)該像法國那樣由行政主體直接行使其特權(quán)，強制相對人正確履行行政協(xié)議。這是行政主體肩負(fù)實現(xiàn)公共利益的使命之所然，是為保證行政管理目的的順利實現(xiàn)所必需。不過，這里的特權(quán)行使不應(yīng)該是行政主體直接強制執(zhí)行或者申請法院執(zhí)行，而應(yīng)該是先依特權(quán)對相對人作出與具體行政協(xié)議相適應(yīng)的行政制裁決定。只有依照法定程序作出行政制裁決定并依法送達(dá)決定于相對人，而相對人在法定期限內(nèi)既不提起行政訴訟又不履行行政制裁決定的，才可以根據(jù)新行政訴訟法第97條規(guī)定進(jìn)入非訴執(zhí)行階段。即視行政主體對該行政制裁決定是否享有強制執(zhí)行權(quán)，而確定是自行強制執(zhí)行還是申請法院強制執(zhí)行。

綜上所述，筆者認(rèn)為對相對人不履行行政協(xié)議走“行政制裁”加“非訴執(zhí)行”的救濟(jì)路徑，應(yīng)該是目前法律框架下的較佳選擇。當(dāng)然，隨著我國法治進(jìn)程的深入推進(jìn)和契約式行政管理制度的不斷完善，若能逐漸減少乃至無需行政主體在行政協(xié)議中的特權(quán)存在而向德國模式靠攏，則建議建立行政訴訟反訴制度。即改變現(xiàn)行的行政訴訟原被告恒定模式，允許行政協(xié)議一方提起行政訴訟，另一方可以反訴。新行政訴訟法只是將行政協(xié)議部分納入行政訴訟，而雙方不履行行政協(xié)議的情形在現(xiàn)實中屢見不鮮。在雙方混合違約的情形下，將其割裂來予以分別處理，不僅缺乏效率，更是難以達(dá)致公正。建立行政訴訟反訴制度而將行政協(xié)議完整納入行政訴訟，才能一并審查雙方的不履行行為并進(jìn)行整體判斷，從而更加公正、更有效率地處理行政協(xié)議糾紛。

（一）行政協(xié)議的概念和種類

概念：行政協(xié)議行政協(xié)議司法解釋 ，又稱為行政合同行政協(xié)議司法解釋 ，指行政機關(guān)為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議

組成要素：

1.主體要素，即必須一方當(dāng)事人為行政機關(guān);2.目的要素，即必須是為行政協(xié)議司法解釋 了實現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo);3.內(nèi)容要素，協(xié)議內(nèi)容必須具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容;4.意思要素，即協(xié)議雙方當(dāng)事人必須協(xié)商一致

種類：

1.特許經(jīng)營協(xié)議;2.房屋、土地征收補償協(xié)議;3.礦業(yè)權(quán)等國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議;4.政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議;5.部分政府與社會資本合作協(xié)議;6.其他無名行政協(xié)議 概念區(qū)別： 行政協(xié)議VS內(nèi)部協(xié)議：行政機關(guān)之間因公務(wù)協(xié)助等事由而訂立的協(xié)議、行政機關(guān)與其工作人員訂立的勞動人事協(xié)議屬于內(nèi)部行為，不屬于行政協(xié)議。行政協(xié)議當(dāng)中必須有一方當(dāng)事人為與行政機關(guān)沒有隸屬關(guān)系的普通公民、法人或其他組織

行政協(xié)議VS民事合同：

1.形式標(biāo)準(zhǔn)，即是否發(fā)生于履職的行政機關(guān)與行政相對人之間的協(xié)商一致。 2. 實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，即協(xié)議的標(biāo)的及內(nèi)容有行政法上的權(quán)利義務(wù)，該權(quán)利義務(wù)取決于是否行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé);是否為實現(xiàn)行政管理目標(biāo)和公共服務(wù); 行政機關(guān)是否具有優(yōu)益權(quán)。

【注意1】推定管轄制度。民訴以涉案協(xié)議屬于行政協(xié)議為由不受理或駁回，行政訴訟應(yīng)當(dāng)受理。

【注意2】 除非例外規(guī)定，行政協(xié)議約定仲裁條款的，法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)該條款無效

（二）行政協(xié)議的本質(zhì)

1、行政性：【政府管理因素】最明顯體現(xiàn)行政協(xié)議的行政性的是行政協(xié)議往往會賦予行政機關(guān)行政優(yōu)益權(quán)，允許出于公共利益需要，單方變更或解除合同 2、合同性：【平等協(xié)商因素】合同需要建立在雙方自主、自愿、意思表示一致的基礎(chǔ)上，需│要根據(jù)合同雙方意志決定其相互間權(quán)利義務(wù)關(guān)系

二、行政協(xié)議主體

【關(guān)聯(lián)法條】《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行政協(xié)議司法解釋》）第 24 條 公民、法人或者其他組織未按照行政協(xié)議約定履行義務(wù)，經(jīng)催告后不履行，行政機關(guān)可以作出要求其履行協(xié)議的書面決定。公民、法人或者其他組織收到書面決定后在法定期限內(nèi)未申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，具仍不履行，協(xié)議內(nèi)容具有可執(zhí)行性的，行政機關(guān)可以向人民法院申請強制執(zhí)行。 法律、行政法規(guī)規(guī)定行政機關(guān)對行政協(xié)議享有監(jiān)督協(xié)議履行的職權(quán)，公民、法人或者其他組織未按照約定履行義務(wù)，經(jīng)催告后不履行，行政機關(guān)可以依法作出處理決定。公民、法人或者其他組織在收到該處理決定后在法定期限內(nèi)未申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協(xié)議內(nèi)容具有可執(zhí)行性的，行政機關(guān)可以向人民法院申請強制執(zhí)行。

沒有20I5年前審理行政協(xié)議案件行政協(xié)議司法解釋 的司法解釋。

(2019年11月12日最高人民法院審判委員會第1781次會議通過行政協(xié)議司法解釋 ，自2020年1月1日起施行)

為依法公正、及時審理行政協(xié)議案件，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》等法律行政協(xié)議司法解釋 的規(guī)定，結(jié)合行政審判工作實際，制定本規(guī)定。

(一)政府特許經(jīng)營協(xié)議;

(二)土地、房屋等征收征用補償協(xié)議;

(三)礦業(yè)權(quán)等國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議;

(四)政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議;

(五)符合本規(guī)定第一條規(guī)定的政府與社會資本合作協(xié)議;

(六)其他行政協(xié)議。

(一)行政機關(guān)之間因公務(wù)協(xié)助等事由而訂立的協(xié)議;

(二)行政機關(guān)與其工作人員訂立的勞動人事協(xié)議。

因行政機關(guān)委托的組織訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，委托的行政機關(guān)是被告。

(一)參與招標(biāo)、拍賣、掛牌等競爭性活動，認(rèn)為行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法與其訂立行政協(xié)議但行政機關(guān)拒絕訂立，或者認(rèn)為行政機關(guān)與他人訂立行政協(xié)議損害其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織;

(二)認(rèn)為征收征用補償協(xié)議損害其合法權(quán)益的被征收征用土地、房屋等不動產(chǎn)的用益物權(quán)人、公房承租人;

(三)其他認(rèn)為行政協(xié)議的訂立、履行、變更、終止等行為損害其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。

(一)請求判決撤銷行政機關(guān)變更、解除行政協(xié)議的行政行為，或者確認(rèn)該行政行為違法;

(二)請求判決行政機關(guān)依法履行或者按照行政協(xié)議約定履行義務(wù);

(三)請求判決確認(rèn)行政協(xié)議的效力;

(四)請求判決行政機關(guān)依法或者按照約定訂立行政協(xié)議;

(五)請求判決撤銷、解除行政協(xié)議;

(六)請求判決行政機關(guān)賠償或者補償;

(七)其他有關(guān)行政協(xié)議的訂立、履行、變更、終止等訴訟請求。