5月20日涉耕地保護案件特點 ，自然資源部召開新聞發(fā)布會涉耕地保護案件特點 ，通報31起土地違法案件查處情況。其中包括：內(nèi)蒙古某休閑度假有限責任公司違法占地建設(shè)旅游設(shè)施案；遼寧某國際貿(mào)易有限公司違法占地建設(shè)仙俠鎮(zhèn)項目案；浙江某文旅集團有限公司違法占用山東省泰安市土地建設(shè)旅游度假區(qū)案；福建省漳州市某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司違法占地挖湖造景案等。

這次公開通報涉耕地保護案件特點 的31起案件，涉及違法占用、破壞耕地特別是永久基本農(nóng)田行為，主要是工廠廠房、交易市場、停車場、挖湖造景、盜采黑土等非農(nóng)建設(shè)項目。

自然資源部執(zhí)法局局長崔瑛表示，從嚴查處各類違法占用耕地或改變耕地用途行為，是牢牢守住耕地紅線、確保糧食安全的關(guān)鍵所在?？傮w上看，地方自然資源主管部門對這些案件查處的共性是體現(xiàn)涉耕地保護案件特點 了從嚴的要求，有的項目一動土即被制止和查處，該復耕的限期復耕、消除違法狀態(tài)，對相關(guān)責任人嚴肅追責問責，涉嫌構(gòu)成犯罪的，依法依規(guī)移送司法機關(guān)追究責任。

目前，這些案件涉及的耕地被違法占用的狀態(tài)已基本消除，相關(guān)責任人已被追責問責。向社會公開通報31起案件查處情況，可以切實發(fā)揮查處一案、警示一方、教育一片的作用，同時督促指導地方政府和有關(guān)部門進一步增強牢牢守住耕地紅線、確保糧食安全的政治自覺和行動自覺，履職盡責，嚴格執(zhí)法，對違法占用耕地的行為做到“零容忍”。

崔瑛在新聞發(fā)布會上說，公開通報土地違法案件查處情況，首先，提醒社會大眾不要以身試法，打消僥幸心理，耕地紅線不得觸碰，各類違法占用耕地或改變耕地用途行為必將受到法律嚴懲，甚至觸犯刑律，竹籃打水一場空，賠了夫人還折兵。

其次，提醒地方黨委政府必須時刻繃緊耕地保護的弦，耕地保護、糧食安全黨政同責，要層層壓實各級黨委和政府保護耕地的責任，穩(wěn)步提高糧食綜合生產(chǎn)能力，對在耕地保護方面有令不行、有禁不止、失職瀆職的，要嚴肅追究責任。

第三，督促地方自然資源主管部門對新增違法占用耕地行為“零容忍”，嚴格執(zhí)法，落實好執(zhí)法全過程記錄、執(zhí)法公示、重大案件會審、報告、錯案責任追究等制度，履職盡責，不等不靠，做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴查處。查處違法占用耕地重大典型案件中，一旦發(fā)現(xiàn)黨政領(lǐng)導干部存在履職不力、監(jiān)管不嚴、失職瀆職等問題，必須依法依規(guī)將相關(guān)線索移交紀檢監(jiān)察機關(guān)追究責任。自然資源主管部門應(yīng)與紀檢監(jiān)察、公安、檢察院、法院、司法、審計等部門加強信息溝通和成果共享，推動追責問責及整改落實，形成打擊違法占用耕地、守護耕地紅線的合力。

31起土地違法案件查處具體情況：

一、北京市通州區(qū)漷縣鎮(zhèn)馬務(wù)村余某違法占地建設(shè)砂土廠案。2018年年底，余某未經(jīng)批準擅自占用通州區(qū)漷縣鎮(zhèn)馬務(wù)村土地22.51畝（耕地22.16畝）堆放砂石料、建設(shè)砂土廠。2019年7月，北京市規(guī)劃和自然資源委員會通州分局立案查處，責令退還土地，限期拆除地上建筑物和其涉耕地保護案件特點 他設(shè)施，恢復土地原狀。該案因涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪移送公安機關(guān)追究刑事責任。2020年7月，北京市通州區(qū)人民法院依法作出判決，判處余某有期徒刑七個月，并處罰金人民幣2萬元。目前，涉案地塊已整改到位。

二、天津市西青區(qū)高某違法占地圈建院落放置集裝箱案。2020年5月，西青區(qū)高某未經(jīng)批準擅自占用天津市西青區(qū)辛口鎮(zhèn)耕地8.25畝圈建院落，硬化地面，放置集裝箱。同年8月，天津市規(guī)劃和自然資源局西青分局立案查處，督促整改。同年9月，當事人自行拆除違法建筑。

三、河北省秦皇島市撫寧某物流服務(wù)有限公司違法占地建設(shè)停車場案。2019年10月，秦皇島市撫寧某物流服務(wù)有限公司未經(jīng)批準擅自占用撫寧區(qū)田各莊管區(qū)邴各莊村永久基本農(nóng)田13.4畝建設(shè)臨時停車場。同月，撫寧區(qū)自然資源和規(guī)劃局立案查處，下達《責令停止違法行為通知書》和《責令改正違法行為通知書》。同年11月，該公司自行拆除地上建筑物，恢復耕種條件。

四、山西省大同市韓某違法占地建設(shè)收儲糧場案。2018年7月，大同市廣靈縣南村鎮(zhèn)南村村民韓某未經(jīng)批準擅自占用南村鎮(zhèn)沙泉東堡村5.36畝（耕地4.83畝）建設(shè)收儲糧場。同年9月，廣靈縣自然資源局立案查處，責令退還土地，拆除非法占用耕地上的違法建筑，恢復耕種條件。目前，涉案地塊已整改到位。

五、內(nèi)蒙古某休閑度假有限責任公司違法占地建設(shè)旅游設(shè)施案。2018年5月，內(nèi)蒙古某休閑度假有限責任公司未經(jīng)批準擅自占用包頭市達茂旗希拉穆仁鎮(zhèn)呼和點素嘎查耕地32.36畝建設(shè)旅游蒙古包及附屬設(shè)施。2019年1月，原達茂旗國土資源局立案查處，沒收地上建筑物及附屬設(shè)施，并處罰款12.946萬元。該案因涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪移送公安機關(guān)追究刑事責任。2020年9月，達茂旗人民法院對該公司法定代表人王某依法作出判決，判處拘役三個月，緩刑四個月。目前，該公司已全額繳納罰款，地上建筑物和附屬設(shè)施已移交達茂旗財政局。希拉穆仁鎮(zhèn)黨委給予1名相關(guān)責任人警告處分。

六、遼寧某國際貿(mào)易有限公司違法占地建設(shè)仙俠鎮(zhèn)項目案。2019年4月，遼寧某國際貿(mào)易有限公司未經(jīng)批準擅自占用沈陽市法庫縣依牛堡子鎮(zhèn)崔家屯村、三面船鎮(zhèn)馬家溝村耕地25.31畝建設(shè)仙俠鎮(zhèn)項目。同年11月，法庫縣自然資源局立案查處，督促整改。違法當事人自行拆除了地上建筑物，恢復土地原狀。法庫縣紀委監(jiān)委對4名相關(guān)責任人批評教育、誡勉談話。

七、四川某工程建設(shè)有限公司違法占用吉林省榆樹市土地建設(shè)攪拌站案。2018年8月，四川某工程建設(shè)有限公司未經(jīng)批準占用吉林省榆樹市于家鎮(zhèn)中山村永久基本農(nóng)田55.83畝建設(shè)高速公路攪拌站。同年9月，榆樹市自然資源局立案查處，責令退還土地，拆除攪拌站和其他設(shè)施，恢復土地原狀，并處罰款107.9451萬元。該案因涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪移送公安機關(guān)追究刑事責任。目前，涉案地塊已整改到位。

八、黑龍江省五常市福太村盜采泥炭黑土破壞耕地案。2021年1月，五常市五常鎮(zhèn)蓮花村村民馬某、吉林省梨樹縣個體經(jīng)營戶王某等4人以改造土地為名盜采泥炭黑土，涉及五常市沙河子鎮(zhèn)福太村耕地143.15畝（永久基本農(nóng)田90.07畝）。2月21日、23日，五常市自然資源局兩次現(xiàn)場核查并制止采挖行為，下達《責令停止違法行為通知書》，于3月立案查處，督促整改。該案因涉嫌構(gòu)成非法采礦罪、非法占用農(nóng)用地罪移送公安機關(guān)追究刑事責任。3月底，公安機關(guān)將4名犯罪嫌疑人全部抓獲。目前，案件已移交法院審判。哈爾濱市紀委監(jiān)委對該案中履職不力的13名相關(guān)責任人給予黨紀政務(wù)處分。

九、上海市奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)周某違法占地建設(shè)花木培育展示銷售市場案。2018年4月，周某未經(jīng)批準擅自占用奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)六墩村土地16.93 畝（永久基本農(nóng)田11.82畝）建設(shè)花木培育展示銷售市場。2019年1月，奉賢區(qū)規(guī)劃和自然資源局下達《責令停止違法行為通知書》，當事人立即自行拆除了大棚、硬化道路，對土地進行了復墾。

十、江蘇省連云港市贛榆區(qū)青口鎮(zhèn)王某違法占地建設(shè)生產(chǎn)廠區(qū)案。2014至2019年，王某未經(jīng)批準擅自占用連云港市贛榆區(qū)城西鎮(zhèn)大里村集體土地25.16畝（耕地19.27畝）建設(shè)生產(chǎn)廠區(qū)。2020年10月，連云港市自然資源和規(guī)劃局立案查處，責令退還土地，沒收符合規(guī)劃的建筑物，拆除不符合規(guī)劃的建筑物，并處罰款29.8547萬元。同年12月，涉案地塊沒收、拆除整改到位，罰款收繳到位。贛榆區(qū)紀委監(jiān)委及城西鎮(zhèn)黨委給予4名相關(guān)責任人黨紀處分。

十一、浙江省衢州市柯城區(qū)石梁鎮(zhèn)下村王某等人破壞農(nóng)用地案。2019年7月，衢州市柯城區(qū)石梁鎮(zhèn)下村王某、李某、鄭某等人違法占用土地19.14畝（耕地15.46畝）填埋建筑垃圾，造成耕地嚴重毀壞。2020年5月，衢州市自然資源局巡查發(fā)現(xiàn)違法行為并立案查處。該案因涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪移送公安機關(guān)追究刑事責任。

十二、安徽省蚌埠市單某違法占地堆放煤矸石案。2019年2月，單某未經(jīng)批準擅自占用蚌埠市固鎮(zhèn)縣胡溝鎮(zhèn)魏莊村集體土地17.33畝（永久基本農(nóng)田11.34畝）堆放煤矸石、煤泥、煤渣。同年3月，固鎮(zhèn)縣自然資源和規(guī)劃局立案查處。該案因涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪移送公安機關(guān)追究刑事責任。6月，單某對11.34畝永久基本農(nóng)田進行復墾。2019年12月，固鎮(zhèn)縣人民法院對單某依法作出判決，判處有期徒刑六個月，并處罰金人民幣1.5萬元。

十三、福建省漳州市某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司違法占地挖湖造景案。2018年9月，漳州市某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司未經(jīng)批準擅自占用華安經(jīng)濟開發(fā)區(qū)九龍工業(yè)園土地34.6畝（耕地29.17畝）挖湖造景。漳州市華安縣自然資源局督促違法當事人自行整改。目前，土地已復耕。

十四、江西省豐城市某發(fā)展有限公司違法占地案。2019年5月，豐城市某發(fā)展有限公司未經(jīng)批準擅自對豐城市上塘鎮(zhèn)田西村土地203.18畝（耕地188.99畝）進行平整，準備建設(shè)工業(yè)項目。2020年3月，豐城市自然資源局立案查處，責令限期改正違法行為，并處罰款221.8052萬元，同時提出行政處分建議。同年4月，該公司自行改正違法行為，并繳納罰款。1名相關(guān)責任人被給予行政警告處分。

十五、浙江某文旅集團有限公司違法占用山東省泰安市土地建設(shè)旅游度假區(qū)案。2020年3月，浙江某文旅集團有限公司未經(jīng)批準擅自占用山東省泰安市東平縣接山鎮(zhèn)朝陽莊村土地700畝（耕地510畝，其中永久基本農(nóng)田157畝）建設(shè)東平縣朝陽國際旅游度假區(qū)項目，同時非法采石、破壞公益林等。同年9月，泰安市自然資源和規(guī)劃局立案查處，責令拆除地上建筑物，沒收違法所得1720.5202萬元，罰款520.25萬元。該案因涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪、非法采礦罪移送公安機關(guān)追究刑事責任。目前，該公司已對涉案地塊整改到位，恢復原貌并繳納罰款。泰安市紀委監(jiān)委、東平縣紀委監(jiān)委給予7名相關(guān)責任人黨紀處分。

十六、河南省洛陽某農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司等違法占地建設(shè)田園綜合體案。2019年10月，洛陽某農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司等3家公司未經(jīng)批準占用伊川縣平等鄉(xiāng)永久基本農(nóng)田87畝建設(shè)游樂場、跑馬場、餐飲等非農(nóng)設(shè)施，打造伊沼荷香田園綜合體。2020年7月，伊川縣自然資源局立案查處，責令退還土地，拆除地上非農(nóng)設(shè)施，并處罰款474.8249萬元。目前，非農(nóng)設(shè)施已拆除，永久基本農(nóng)田已復耕，土地已退還。該案因涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪移送公安機關(guān)追究刑事責任，伊川縣紀委監(jiān)委給予17名相關(guān)責任人黨紀政務(wù)處分。

十七、湖北省十堰某玻纖有限公司違法占地建廠案。2020年11月，十堰某玻纖有限公司未經(jīng)批準擅自占用十堰市房縣紅塔鎮(zhèn)高碑村集體土地4.08畝（永久基本農(nóng)田3.92畝）建設(shè)玻纖廠。同月，房縣自然資源和規(guī)劃局立案查處，責令退還土地，拆除地上新建建筑物和其他設(shè)施，并處罰款8.15萬元。目前，涉案地塊已復耕退還，罰款已繳納。

十八、湖南省洞口縣石江鎮(zhèn)某采石場破壞農(nóng)用地案。2018年，洞口縣石江鎮(zhèn)某采石場未經(jīng)批準擅自占用農(nóng)用地12.8畝（永久基本農(nóng)田12.62畝）建設(shè)采石場，開采建筑石料。2019年8月，洞口縣自然資源局立案查處，責令拆除地上建筑物，恢復土地原狀。該案因涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪移送公安機關(guān)追究刑事責任，公安機關(guān)已向檢察院送達《起訴意見書》。目前，地上建筑物已拆除，土地已復耕。

十九、廣東省廣州市番禺區(qū)李某違法占地建設(shè)停車場案。2019年10月，廣州市番禺區(qū)李某未經(jīng)批準擅自占用南村鎮(zhèn)員崗村土地24.3畝（耕地24畝）建設(shè)停車場。2020年4月，廣州市規(guī)劃和自然資源局番禺區(qū)分局立案查處，責令退還土地，拆除地上建筑物，恢復土地原狀，并處罰款48.3727萬元。同年12月，當事人拆除地上建筑物、硬化地面，復耕并退還土地，全額繳交罰款。該案因涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪移送公安機關(guān)追究刑事責任。

二十、廣西某木業(yè)有限公司違法占地建設(shè)貯木場案。2020年8月，廣西某木業(yè)有限公司未經(jīng)批準擅自占用崇左市扶綏縣柳橋鎮(zhèn)西華林場上屯分場土地161.5畝（永久基本農(nóng)田160.78畝）建西華林場貯木場。2021年3月，崇左市扶綏縣自然資源局下達《責令停止違法行為通知書》，限期對永久基本農(nóng)田進行復耕復綠。4月，涉案土地復耕復綠到位。

二十一、海南省樂東黎族自治縣孫某等人違法占地建設(shè)私家莊園案。2017年，孫某、李某未經(jīng)批準擅自占用樂東黎族自治縣尖峰鎮(zhèn)嶺頭村耕地11.15畝建設(shè)私家莊園。2019年1月，樂東黎族自治縣原國土資源局立案查處，責令拆除地上違法建筑并恢復種植條件。同年11月，樂東縣自然資源和規(guī)劃局聯(lián)合綜合行政執(zhí)法局拆除了地上建筑物和設(shè)施，并恢復種植條件。該案因涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪移送公安機關(guān)追究刑事責任。2020年12月，海南省第二中級人民法院對當事人依法判決，判處孫某有期徒刑一年，緩刑一年三個月，并處罰金1萬元；判處李某有期徒刑十個月，緩刑一年，并處罰金1萬元。

二十二、重慶某旅游開發(fā)有限公司違法占地堆場案。2019年1月，重慶某旅游開發(fā)有限公司未經(jīng)批準擅自占用重慶市長壽區(qū)長壽湖鎮(zhèn)回龍村4組土地42.66畝（耕地33.5畝）堆放碎石。2020年5月，長壽區(qū)規(guī)劃和自然資源局下達《責令改正違法行為通知書》。同年11月，涉案地塊恢復原狀，復耕到位。

二十三、四川某食品有限公司違法占地建設(shè)廠房案。2017年9月，四川某食品有限公司未經(jīng)批準擅自占用瀘州市江陽區(qū)通灘鎮(zhèn)玉田村7組集體土地10.63畝（耕地7.6畝）建設(shè)廠房及附屬設(shè)施。2020年10月，瀘州市自然資源和規(guī)劃局立案查處，責令退還土地，沒收符合規(guī)劃的地上建筑物，拆除不符合規(guī)劃的地上建筑物，并處罰款17.72萬元。同年11月，當事人退還土地，全額繳納罰款，對不符合規(guī)劃的地塊復耕到位，符合規(guī)劃的地上建筑物已沒收并移交江陽區(qū)人民政府。

二十四、貴州省凱里市某生態(tài)農(nóng)莊違法占地案。2018年8月，凱里市某生態(tài)農(nóng)莊未經(jīng)批準擅自占用凱里市舟溪鎮(zhèn)舟南村土地15.39畝（永久基本農(nóng)田12.5畝）建設(shè)2個游泳池、10棟建筑物并硬化地面。2019年4月，凱里市自然資源局立案查處。同年5月，當事人自行拆除復墾。該案因涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪移送公安機關(guān)追究刑事責任。

二十五、云南省玉溪市元江縣周某等人違法占地建設(shè)停車場案。2018年9月，周某等人未經(jīng)批準擅自占用玉溪市元江縣紅河街道興元社區(qū)大路新寨組、大水平社區(qū)新民組耕地63.73畝建設(shè)停車場及彩鋼瓦簡易房等。2019年4月，元江縣自然資源局立案查處，責令當事人退還土地，限期拆除地上建筑物和其他設(shè)施，恢復土地原狀。同年5月，當事人自行拆除、復耕涉案地塊。該案因涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪移送公安機關(guān)追究刑事責任。司法機關(guān)對3名當事人判處緩刑、罰金20萬元。

二十六、陜西省寶雞某實業(yè)有限公司違法占地建廠房案。2020年6月，寶雞某實業(yè)有限公司未經(jīng)批準擅自占用寶雞市眉縣首善街道辦岳北村七組耕地75.3畝建廠房，建設(shè)圍墻，開挖基坑。同年11月，眉縣自然資源局立案查處，責令停止違法行為，恢復土地原貌并處罰款9.0667萬元。同年12月，該公司繳納罰款，自行拆除圍墻，回填基坑，涉案地塊復耕到位。眉縣紀委監(jiān)委對4名相關(guān)責任人作出處理。

二十七、甘肅省蘭州某商貿(mào)城有限公司違法占地案。2018年11月，蘭州某商貿(mào)城有限公司未經(jīng)批準擅自占用蘭州市榆中縣和平鎮(zhèn)袁家營村集體土地29.01畝（耕地27.94畝）建設(shè)商貿(mào)城項目。2019年4月，榆中縣自然資源局立案查處，沒收地上建筑物并處罰款18.982萬元。同年8月，當事人繳納罰款，9月，榆中縣自然資源局向榆中縣人民法院申請強制執(zhí)行，法院裁定準予執(zhí)行沒收地上建筑物決定。2名責任人受到政務(wù)處分。

二十八、青海省西寧市湟中區(qū)李某破壞耕地案。2018年4月，李某未經(jīng)批準擅自占用西寧市湟中區(qū)田家寨鎮(zhèn)毛二村永久基本農(nóng)田13.11畝修建魚塘。同月，湟中區(qū)自然資源局立案查處。該案因涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪移送公安機關(guān)追究刑事責任。目前，當事人已回填魚塘。湟中區(qū)人民法院判處李某拘役六個月，緩刑八個月，并處罰金人民幣0.3萬元。

二十九、寧夏回族自治區(qū)銀川市賀蘭縣金鑫村村委會違法占地建設(shè)市場案。2018年7月，賀蘭縣洪廣鎮(zhèn)金鑫村村委會未經(jīng)批準擅自占用該村耕地23.12畝建設(shè)金山西瓜批發(fā)市場。2019年4月，賀蘭縣自然資源局立案查處，沒收地上建筑物并處罰款9.2491萬元。同年8月，村委會繳納了罰款，沒收建筑物移交至賀蘭縣財政局。相關(guān)責任人受到政務(wù)處分。

三十、新疆某建筑安裝工程有限公司違法占地建景觀項目案。2020年10月，新疆某建筑安裝工程有限公司未經(jīng)批準擅自占用昌吉回族自治州吉木薩爾縣吉木薩爾鎮(zhèn)土地825.36畝（耕地497.42畝）建設(shè)庭州灣景觀項目。同月，吉木薩爾縣自然資源局立案查處，責令退還土地，沒收地上建筑物和其他設(shè)施，并處罰款275.1214萬元。該案因涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪移送公安機關(guān)追究刑事責任。目前，地上建筑物和其他設(shè)施已沒收，罰款已繳納。

三十一、霍城縣某木材加工有限公司違法占地案。2018年4月，霍城縣某木材加工有限公司未經(jīng)批準擅自占用新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團66團4連耕地50.6畝建設(shè)木材加工廠。2019年7月，兵團第四師自然資源和規(guī)劃局立案查處，責令拆除廠房、地面硬化等設(shè)施，并處罰款7.59萬元。2020年10月，地上建筑物被拆除，土地已復墾，罰款已繳納。同年12月，兵團第四師紀委監(jiān)委對9名相關(guān)責任人作出談話提醒、誡勉談話、責令檢查等處理。上述土地違法案件的查處，體現(xiàn)了各級自然資源主管部門堅決貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于嚴格保護耕地的決策部署，嚴肅查處違法占用耕地、破壞耕地行為的態(tài)度和決心。同時也反映出耕地保護工作要持續(xù)發(fā)力、久久為功。地方各級人民政府和自然資源主管部門要進一步增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院決策部署上來，持續(xù)打擊和遏制違法占用耕地特別是永久基本農(nóng)田行為，牢牢守住耕地紅線，確保糧食安全。

耕地是支撐人類經(jīng)濟社會發(fā)展的一種重要土地資源涉耕地保護案件特點 ，保護耕地不僅為確保糧食安全提供涉耕地保護案件特點 了資源基礎(chǔ)，還直接關(guān)系所在國家或地區(qū)的經(jīng)濟增長、社會穩(wěn)定和生態(tài)建設(shè)。雖然早在解放初期至20世紀50～60年代，中國中央政府在頒布的相關(guān)文件或報告中就強調(diào)過非農(nóng)建設(shè)盡量不要占用耕地，但由于直到改革開放前涉耕地保護案件特點 我國耕地面積總體上都處于增加態(tài)勢，因此，保護耕地真正被引起關(guān)注是在改革開放以后，并隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展而關(guān)注程度不斷提高。

改革開放以來，隨著經(jīng)濟社會形勢變化，中國耕地保護政策不斷健全和完善。由于1986年國家土地管理局的成立結(jié)束了我國長期以來多部門分散管理土地的局面、1998年國土資源部的成立進一步強化了土地管理體制，而2004年國務(wù)院28號文《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》的發(fā)布則為市場經(jīng)濟條件下加強土地管理奠定了基礎(chǔ)，因此可以簡單將我國改革開發(fā)以來的耕地保護政策簡單劃分為四個發(fā)展階段。本文將基于各階段的經(jīng)濟社會發(fā)展形勢分析和相關(guān)政策回顧，總結(jié)和分析各階段耕地保護政策的特點及其成效。

1.耕地保護意識開始覺醒期：1978～1985年

1.1 經(jīng)濟社會形勢與耕地流失概況

1978年十一屆三中全會的召開，掀開了中國改革開放的序幕，中國經(jīng)濟增長從此駛?cè)肓丝燔嚨溃?jīng)濟實力不斷增強。1978～1985年間，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值從3645.22億元增長到9016.04億元，年均增長率達到13.97%。由于中國的改革首先從農(nóng)村開始，在此期間農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了較快發(fā)展，如1978～1985年間，中國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值從1397.00億元增長到3619.49億元，糧食總產(chǎn)量從30477萬噸增長到37911萬噸（全國人均糧食占有量則從317公斤/人提高到358公斤/人）。

隨著經(jīng)濟發(fā)展形勢的好轉(zhuǎn)和糧食安全壓力的減小，全國各項建設(shè)開始有計劃地展開，固定資產(chǎn)投資強度不斷加大，1978～1985年間全國固定資產(chǎn)投資總額從668.72億元增加到了2543.20億元，一批大中型工程項目陸續(xù)建成投產(chǎn)或者開工興建。與此同時，收入提高后的農(nóng)民開始為改善居住條件而建造房屋，部分農(nóng)村地區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起過程中也搭蓋了大量廠房。所有這些都不可避免地產(chǎn)生了耕地占用問題，導致了耕地數(shù)量的較快減少。由于缺乏這一時期有關(guān)耕地數(shù)量的確切數(shù)據(jù)，我們無法準確得知這一階段究竟流失了多少耕地，但仍可以從被普遍認為偏小的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中看出這一減少態(tài)勢。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，1978年和1985年全國耕地總面積分別為9950萬公頃和9620萬公頃，7年間合計凈減少330萬公頃，也即年均凈減少47.14萬公頃。

1.2 耕地保護政策演變脈絡(luò)

由于糧食安全的壓力尚未消除，中央政府察覺到了耕地減少的苗頭及其漸顯的不利影響，多次在不同場合通過不同形式警醒國人。如1982年的《政府工作報告》將濫占耕地建房看作當時農(nóng)村中的兩股歪風之一（另一種是亂砍濫伐森林），1983年的中央1號文件《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》也將“耕地減少”列為當時農(nóng)村的三大隱患之一（另兩個隱患是森林過伐和人口膨脹）。

為了確保糧食生產(chǎn)的資源基礎(chǔ)，中央政府多次強調(diào)保護耕地。1978年的《政府工作報告》提出，國營農(nóng)場和人民公社要“有計劃地開墾荒地，使耕地面積逐年有較多的增加”。1981年《政府工作報告》認為，“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”應(yīng)該是我們的國策，并且要求“基本建設(shè)即使非占用耕地不可，用地也要嚴加限制；農(nóng)村建房要有規(guī)劃，絕不能亂占濫用耕地”。

不僅如此，1982年的1號文件《一九八二年一月一日全國農(nóng)村工作會議紀要》（改革開放以來第一個涉農(nóng)的1號文件）基于我國人多地少的現(xiàn)實，將保護耕地視為與控制人口一樣重要的國策，并且要求“要嚴格控制機關(guān)、企業(yè)、團體、部隊、學校、社隊占用耕地，特別是城市附近的菜地更不應(yīng)占用”。1983年的1號文件《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》更是明確提出，要“嚴格控制占用耕地建房”和“愛惜每一寸耕地”。

在此期間，為了落實中央政府要求，相關(guān)部門陸續(xù)通過或頒布了一些法規(guī)或規(guī)章等，但數(shù)量并不多，如1982年5月4日全國人大常務(wù)會第二十三次會議原則批準的《國家建設(shè)征用土地條例》就在一定程度上涵括了保護耕地的內(nèi)容。

1.3 耕地保護政策特點及成效

由于1978～1985年間恰值我國改革開放初期，計劃經(jīng)濟色彩仍然較濃，加之糧食生產(chǎn)形勢總體看好和發(fā)展經(jīng)濟愿望強烈，這一時期我國耕地保護政策的特點較為明顯：

（1）難協(xié)調(diào)糧食安全與結(jié)構(gòu)調(diào)整。確保糧食安全是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重中之重，但通過農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)展多種經(jīng)營從而提高農(nóng)民收入的要求同樣非常迫切，耕地保護政策因而苦于協(xié)調(diào)確保糧食安全和調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)系，并在后期基本上妥協(xié)于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標。1981年、1982年、1983年的《政府工作報告》和1982年、1983的1號文件總體上都在要求不放松糧食生產(chǎn)的同時，積極發(fā)展多種經(jīng)營，但到了1984年和1985年，對推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的高調(diào)要求在一定程度上弱化了耕地保護的重要性。

（2）總體上服從于保證建設(shè)需要。改革開放之初，百廢待舉，各項建設(shè)用地需求一時突增，加上這一時期糧食生產(chǎn)形勢總體上向有利于消除糧食安全壓力的方向發(fā)展，為保證國家建設(shè)用地需求而占用一部分耕地也就成為必然。如1982年頒布的《國家建設(shè)征用土地條例》雖然也提出了諸如“凡有荒地可以利用的，不得占用耕地；凡有劣地可以利用的，不得占用良田，尤其不得占用菜地、園地、精養(yǎng)魚塘等經(jīng)濟效益高的土地”等要求，但該條例的制定原則之一就是“保證國家建設(shè)必需的土地”，而且第四條還明文規(guī)定“國家建設(shè)征用土地，凡符合本條例規(guī)定的，被征地社隊的干部和群眾應(yīng)當服從國家需要，不得妨礙和阻撓”。

（3）政策散布于相關(guān)文件和報告。雖然這一時期各用地部門往往基于局部利益而夸大用地需求并造成耕地浪費，但由于沒有專門的土地管理機構(gòu)，有關(guān)耕地保護的要求只是散見于中央政府的相關(guān)文件和報告中，少有專門的法律法規(guī)或部門規(guī)章，從而使得耕地保護缺乏具體的法律或政策依據(jù)。

（4）實施措施稍有提及但不具體。這一時期耕地保護政策的貫徹多以行政命令形式，雖然也提到了其涉耕地保護案件特點 他實施措施，如1982年1號文件提出“對非法占用或不合理占用的必須加以糾正和處理”，1983年1號文件提出“要做好規(guī)劃”和“要教育群眾從我國人口多耕地少的實際出發(fā)”，1984年1號文件《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》提出“對農(nóng)民向土地的投資應(yīng)予合理補償”等，但多停留于概念而缺少切實可行的配套措施。

正是由于上述特點的存在，這一時期的耕地保護政策只是警醒了國人要注意保護有限的耕地，而耕地流失依然在加劇進行，如根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，1985年全國耕地凈減少量超過了100萬公頃，成為建國以來耕地減少數(shù)量最多的一年。

2.耕地保護政策制定起步期：1986～1997年

2.1 經(jīng)濟社會形勢與耕地流失概況

經(jīng)過前一時期的較快發(fā)展和改革開放力度的不斷加大，我國經(jīng)濟增長速度在這一階段里進一步加快，國家經(jīng)濟實力與日俱增。1986～1997年間，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值從10275.18億元增長到78973.03億元，年均增長率高達20.08%（根據(jù)《2007中國統(tǒng)計年鑒》計算得到）。各業(yè)發(fā)展同樣總體上保持快速發(fā)展的勢頭，如農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值從4013.01億元增長到23788.40億元，糧食總產(chǎn)量從39151萬噸增長到49417萬噸，并于1996年首次突破5億噸（50454萬噸）大關(guān)，全國人均糧食占有量從364公斤/人提高到411公斤/人；工業(yè)總產(chǎn)值從3886.40億元增長到25713.70億元。

在此期間，隨著國家經(jīng)濟實力的進一步提升，各項建設(shè)全面鋪開而且攤子越來越大，全國固定資產(chǎn)投資總額一路攀升(從1986年的3120.60億元增加到了1997年的24941.10 億元),城鎮(zhèn)、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村等建設(shè)均得到蓬勃發(fā)展，20世紀90年代初還一度興起了“開發(fā)區(qū)熱”。各項建設(shè)的全面展開，加上農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素的存在，使得這一時期耕地流失速度仍然較快。根據(jù)國家土地管理局的相關(guān)數(shù)據(jù)，1987~1995年間全國耕地因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、建設(shè)占用和災害損毀而減少568.00萬公頃，雖然期間也通過開荒圍墾等途徑增加了257.62萬公頃耕地，但增減相抵仍然凈減少310.38萬公頃，年均凈減少34.49萬公頃。

2.2 耕地保護政策演變脈絡(luò)

鑒于當時耕地資源的過快減少，1986年1號文件《關(guān)于一九八六年農(nóng)村工作的部署》要求有關(guān)部門在年內(nèi)制定“嚴格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地的條例”并報國務(wù)院批準實施，同年3月的中發(fā)7號文件《關(guān)于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》第一次正式明確提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地，是我國必須長期堅持的一項基本國策”，該年6月25日六屆人大常委會還審議通過了《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），其中，對建設(shè)用地審批和毀壞耕地處罰等都做了相應(yīng)規(guī)定。1987年6月1日國家土地管理局參與發(fā)布了《關(guān)于在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中嚴格控制占用耕地的聯(lián)合通知》，要求嚴格控制農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地行為，而該年10月15日該局又參與發(fā)布了《建設(shè)用地計劃管理暫行辦法》，以期協(xié)調(diào)統(tǒng)籌建設(shè)用地同時切實保護耕地。而為了引導土地復墾以增加耕地面積以及嚴控占用耕地建窯和毀田取土燒磚，1988年國家土地管理局參與了《土地復墾規(guī)定》和《嚴格限制毀田燒磚積極推進墻體材料改革的意見》等的制定和發(fā)布。

1990年《政府工作報告》在強調(diào)“嚴格執(zhí)行國家下達的建設(shè)用地計劃，嚴格審批建設(shè)用地”同時，明確要求“各地方凡因建設(shè)占用農(nóng)用土地的，原則上應(yīng)承擔土地開發(fā)的義務(wù)”。為了更好實施《土地管理法》，1991年1月國務(wù)院發(fā)布了《土地管理法實施條例》。鑒于1990年和1991年亂占、濫用耕地現(xiàn)象的重新抬頭，1992年11月18日國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于嚴格制止亂占、濫用耕地的緊急通知》。針對當時各地興辦開發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)中多占少用、占而不用和閑置撂荒造成耕地嚴重浪費的情況，繼1992年12月9日國辦發(fā)布《關(guān)于嚴禁開發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地撂荒的通知》后，1993年4月28日國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于嚴格審批和認真清理各類開發(fā)區(qū)的通知》。

為了對耕地的精華部分——基本農(nóng)田實行特殊保護，1994年8月18日國務(wù)院發(fā)布了《基本農(nóng)田保護條例》，隨后四年的《政府工作報告》也都明確強調(diào)各地要建立健全基本農(nóng)田保護制度。1996年6月19日全國土地管理廳、局長會議上“實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡”首次被正式提出，該年9月18日國家土地管理局還參與發(fā)布了《建設(shè)用地計劃管理辦法》。而為了增強威懾性和加強宏觀管理，1997年3月14日八屆全國人大常委會五次會議第一次設(shè)立了“破壞耕地罪”、“非法批地罪”和“非法轉(zhuǎn)讓土地罪”，4月15日中共中央國務(wù)院還頒布了中發(fā)11號文件《關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，后者也直接導致國家土地管理局在該年5月20日發(fā)布了《凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項目占用耕地規(guī)定》。

2.3 耕地保護政策特點及成效

由于我國在這一時期的前半段（1992年之前）實行的是有計劃的商品經(jīng)濟，而1992年的“十四大”指出了“建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制”的方向，因此，這一時期可以看成是從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡時期。在這一特殊時期里，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制和新興市場經(jīng)濟體制的強烈碰撞，加上經(jīng)濟社會快速發(fā)展帶來日益旺盛的用地需求，使得我國的耕地保護政策呈現(xiàn)如下較為鮮明的特點：

（1）耕地保護政策受到比較利益的極大沖擊。隨著全國糧食生產(chǎn)總體上保持逐年增長態(tài)勢，種植業(yè)特別是糧食生產(chǎn)比較效益較為低下的特點愈發(fā)明顯，為了穩(wěn)步提高農(nóng)民收入水平，中國政府大力倡導在不亂占耕地和確保糧食生產(chǎn)的前提下加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。但由于耕地資源的多宜性和管理上的不到位，1987年因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地55.6萬公頃。雖然隨著《關(guān)于在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中嚴格控制占用耕地的聯(lián)合通知》等的發(fā)布，這一情形在隨后幾年有所改觀，如1990年降到了20.8萬公頃，但很快就出現(xiàn)反彈，1995年又因此而減少了51.2萬公頃耕地。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成為了這一時期導致耕地減少的最主要因素，如1987～1995年間合計減少耕地352.40萬公頃，占期間耕地減少總量的62.04%。

（2）耕地保護政策的實施過度倚重行政手段。1986年《土地管理法》的頒布實施，意味著我國耕地保護政策的制定和實施開始進入法制化和規(guī)范化軌道。但事實并非這樣。例如，雖然《土地管理法》明確了亂占、濫用和破壞耕地等行為屬于違法，國家土地管理局還分別于1989年9月19日和1995年12月18日發(fā)布了《土地違法案件處理暫行辦法》和《土地違法案件查處辦法》，但直到1997 年才給前述行為定罪，在此之前一直缺乏處理的法律準繩，而且即便如此也仍然存在執(zhí)法困難。1986年的中發(fā)7號文件《關(guān)于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》首次提出要“運用經(jīng)濟手段控制非農(nóng)業(yè)用地”，同年頒布實施的《土地管理法》也規(guī)定可以對一些不利于耕地保護的行為進行罰款，但由于缺乏合理的標準加之執(zhí)行不力，并未發(fā)揮其應(yīng)有的杠桿作用。法律和經(jīng)濟手段的失靈或缺位，使得耕地保護政策的落實只能更多憑借行政手段，這也可以從當時頻發(fā)的通知或規(guī)定可以看出。

（3）耕地保護政策雖陸續(xù)制定但系統(tǒng)性不強。隨著1986年2月21日國務(wù)院第100次常務(wù)會議決定成立統(tǒng)管全國土地和城鄉(xiāng)地政的國家土地管理局及其8月1日的正式成立并對外辦公，我國開始有了加強耕地保護的專門機構(gòu)、專業(yè)隊伍和統(tǒng)一體制。自此以后，我國從宏觀和微觀方面對如何制定耕地保護政策進行了初步探討，這一時期陸續(xù)有相關(guān)的耕地保護政策出臺。例如，提出建立以保護耕地為核心的土地利用規(guī)劃管理制度，建立以計劃指標控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地的建設(shè)用地計劃管理制度，建立有助于政府部門控制建設(shè)項目占用耕地的建設(shè)用地審批管理制度，建立推動耕地補充的土地開發(fā)復墾管理制度，建立對耕地精華部分進行特殊保護的基本農(nóng)田保護制度等。但總體看來，這一時期的耕地保護政策欠缺系統(tǒng)性，常常是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的臨時應(yīng)急行為。1986年《土地管理法》和1991年《土地管理法實施條例》沒有用單獨章節(jié)闡述耕地保護，而相關(guān)內(nèi)容散見于其他章節(jié)，也說明當時缺乏對耕地保護的系統(tǒng)思考。

（4）耕地保護政策與其他政策存在協(xié)調(diào)難度。在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，如何更合理利用耕地資源往往成為不同部門的共同關(guān)注點，而在部門利益的驅(qū)使下，相關(guān)部門制定的有關(guān)政策就不可避免存在矛盾和沖突。雖然1986 年頒布實施的《土地管理法》明確要求“切實保護耕地”，但同時又強調(diào)必須“適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要”，沒有從根本上揭示耕地保護與經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系，從而影響了耕地保護政策的權(quán)威性和約束力，特別是在當時行政等級觀念較強而當年成立的國家土地管理局僅為副部級單位的情況下更是如此。前已述及的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整致使耕地減少就是耕地保護政策與農(nóng)業(yè)發(fā)展政策存在不協(xié)調(diào)的突出表現(xiàn)。而在保障建設(shè)方面，政策間的不協(xié)調(diào)同樣非常明顯。例如，盡管當時因為建設(shè)占用導致耕地大量流失的現(xiàn)象已引起了國家的高度關(guān)注，但1991年8月23日由建設(shè)部和國家計委發(fā)布的《建設(shè)項目選址規(guī)劃管理辦法》仍未將保護耕地作為建設(shè)項目規(guī)劃選址的主要依據(jù)之一，建設(shè)部分別于1995年6月1日和1995年6月29日發(fā)布的《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》和《建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法》也都沒有考慮要貫徹耕地保護的原則。

總體而言，雖然這一時期的耕地保護政策存在上述特點或問題，但畢竟在許多方面進行了嘗試和突破，一舉改變了過去耕地利用和保護上無序管理的混亂局面，并在一段時間內(nèi)取得了較好效果。如年耕地凈減少量從1987年開始由62.04萬公頃減少到1988年、1989年和1990年的38.83萬公頃、12.50萬公頃和1.15萬公頃。

(1)加強耕地質(zhì)量管理

建設(shè)高標準基本農(nóng)田,發(fā)布了《關(guān)于加快編制和實施土地整治規(guī)劃大力推進高標準基本農(nóng)田建設(shè)涉耕地保護案件特點 的通知》;出臺《全國土地整治規(guī)劃(2011—2015年)》,土地整治上升為國家戰(zhàn)略;2011年3月,國務(wù)院公布實施新涉耕地保護案件特點 的《土地復墾條例》。2012年全國新增農(nóng)用地近55萬公頃,新增耕地超過45萬公頃,總投資近700億元,有力地支持了糧食“九連增”。

專欄5 壓力與挑戰(zhàn):我國糧食生產(chǎn)“九連增”與進口破紀錄

糧食再奪豐收,實現(xiàn)了半個世紀以來首次連續(xù)九年增產(chǎn)。2012年中國糧食的總產(chǎn)量為58957萬噸,再創(chuàng)歷史新高,實現(xiàn)半個世紀以來首次連續(xù)九年增產(chǎn)。2012年以來,受熱浪及旱災等反常氣候影響,美國、烏克蘭及其他糧食出口國產(chǎn)量大跌,全球糧食供需逼近臨界點。不過從中國來看,由于充分注重科技投入,2012年夏糧總產(chǎn)量達到12995萬噸,比上年增加356萬噸,增長2.8%,超過1997年的歷史最好水平。

在糧食大幅增產(chǎn)的同時,2012年我國糧食進口量也大幅提高。海關(guān)總署數(shù)據(jù)顯示,上半年我國糧食進口達4085萬噸,同比增長41.2%,增長主要來自于玉米、小麥等谷物的大幅進口,其中玉米進口240.54萬噸,同比增長6535.2%。自2004年起,中國糧食凈進口總體上呈現(xiàn)出明顯大幅度增加的態(tài)勢。2012年1~11月,中國糧食進口已達到6589萬噸,若以前11月的糧食進口計算,我國糧食進口實際已占全年糧食總產(chǎn)的11%,如果剔除2012年前11個月進口的5249萬噸大豆(中國的糧食進口概念是不包括大豆的),具體到谷物和谷粉類別,中國糧食進口量為1340萬噸,占全年糧食總產(chǎn)量的2%左右,為2011年同期的3倍。

為了保證糧食安全,中國長期堅持糧食自給自足的基本方針,糧食自給率多年來保持在95%以上。人們消費水平不斷提高,對糧食品種多樣性的需求越來越強,而國外糧食價格低于國內(nèi)價格也是糧食進口大漲的主要原因。糧食進口大量增長,對國內(nèi)已經(jīng)產(chǎn)生影響。以大米為例,2012年越南、印度等國大米已遍布南方糧食主產(chǎn)區(qū),導致我國南方糧食加工企業(yè)陷入全行業(yè)虧損,農(nóng)民種糧的積極性受挫。今后我國糧食潛力的增長,主要依靠科技,提高單產(chǎn),如何調(diào)動農(nóng)民積極性,成為確保糧食安全的關(guān)鍵。

保證糧食安全,要嚴格保護耕地,在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快的情況下,更要處理好工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系,不斷加強對農(nóng)業(yè)的支持保護,在農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)人口比重逐步下降的情況下,穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)業(yè)、調(diào)動農(nóng)民積極性,要采取有效措施,使一部分年輕人愿意在農(nóng)村留下來搞農(nóng)業(yè),培養(yǎng)和穩(wěn)定現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊伍。此外,還應(yīng)積極提倡愛護、節(jié)約糧食。

(2)違法用地持續(xù)下降

全國發(fā)現(xiàn)違法用地行為6.2萬件,涉及土地面積3.2萬公頃,其中耕地1.07萬公頃,同比分別下降12.0%、36.0%和38.8%(圖2-10)。立案查處違法用地案件3.7萬件,涉及土地面積2.74萬公頃,其中耕地0.9萬公頃,同比分別下降11.7%、37.3%和39.7%。全年依法拆除違法建筑物和構(gòu)建物1060.9萬平方米,沒收建筑物和構(gòu)建物2102.8萬平方米,收回土地0.28萬公頃,其中耕地0.11萬公頃,罰款22.1億元。

圖2-10 土地違法案件本年發(fā)現(xiàn)和涉及土地面積情況

專欄6 《土地復墾條例》

為進一步細化和落實國務(wù)院《土地復墾條例》的有關(guān)規(guī)定,加快推進土地復墾工作,2012年12月,國土資源部發(fā)布《土地復墾條例實施辦法》,自2013年3月1日起施行。

《土地復墾條例實施辦法》進一步規(guī)范土地復墾費用預存和使用管理,要求復墾義務(wù)人在銀行建立專門賬戶,預存土地復墾費用,并與國土資源主管部門和銀行三方面簽訂復墾資金使用監(jiān)管協(xié)議,統(tǒng)籌企業(yè)資金使用的靈活性和部門監(jiān)管的有效性?！锻恋貜蛪l例實施辦法》還進一步區(qū)分土地復墾義務(wù)人、政府投資和社會投資三種情況,對土地復墾驗收的規(guī)定予以細化落實。同時,細化完善土地復墾激勵措施,明確退還耕地占用稅的具體操作程序,明確社會投資將非耕地復墾為耕地的可以作為占補平衡指標進行交易,明確政府投資的土地復墾項目復墾為耕地的,使用的資金符合規(guī)定渠道的,可以作為耕地占補平衡指標。最后,從監(jiān)管措施、信息系統(tǒng)、政務(wù)公開、績效評價、檔案管理等方面提出了建立健全土地復墾監(jiān)督管理相關(guān)制度。

隨著《土地復墾條例實施辦法》等相關(guān)配套細則的出臺,土壤修復、表土剝離等與土地復墾相關(guān)的行業(yè)有望進入快速發(fā)展期,進一步促進耕地保護和經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

結(jié)合我國現(xiàn)有耕地狀況淺談如何切實有效的保護耕地

土地是我們?nèi)祟惿媾c發(fā)展的基礎(chǔ)涉耕地保護案件特點 ，是十分寶貴的資源和資產(chǎn)。隨著人口的迅猛增長，我國人多地少，土地資源總體質(zhì)量差，耕地后備資源嚴重不足、土地利用率低等現(xiàn)實問題日益顯著，也越來越引起社會各界的關(guān)注。當前，我國的耕地保護形勢依然非常嚴峻，全國耕地總面積僅剩18.27億畝，人均占有耕地面積只有1.39畝，遠遠低于世界平均水平，同時每年還有1億畝左右的耕地不能得到灌溉，有近三分之一的耕地受到水土流失的侵害。根據(jù)中國“十一五”規(guī)劃綱要，到2010年末全國耕地面積必須確保不低于18億畝，這是一條直接關(guān)系到13億中國人吃飯問題的底線。加強耕地保護，已經(jīng)刻不容緩。

一、我國耕地的現(xiàn)狀

與世界上其涉耕地保護案件特點 他各國相比，我國的耕地具有如下特點：人均占有耕地數(shù)量少。1996年底我國耕地統(tǒng)計數(shù)為 14．32億畝，人均耕地為 117畝，不及世界人均耕地 3 75畝的 1／3，而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件相對較好的地區(qū)人均占有耕地的數(shù)量要比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件相對較差的地區(qū)人均占有耕地的數(shù)量要低。因此，人多地少是我國的基本國情。

1.耕地總體質(zhì)量差，生產(chǎn)水平低。從全國范圍來講，我國的優(yōu)質(zhì)耕地少，抗自然災害能力差．耕地中還有近億畝坡度在25度以上，需逐步退耕。耕地質(zhì)量差和耕地與水資源分布不均勻造成我國耕地的生產(chǎn)水平較低，與世界發(fā)達國家或農(nóng)業(yè)發(fā)達國家相比，糧食單產(chǎn)相差100公斤以上。

2.耕地退化嚴重。我國許多耕地處于干旱和半干旱地區(qū)，受到荒漠化的影響。我國干旱、半干旱地區(qū)40％的耕地不同程度地退化，全國有30％左右的耕地不同程度受水土流失的危害。

3.耕地資源貧乏。據(jù)統(tǒng)計，我國耕地后備資源即使全部開發(fā)成耕地，人均增加耕地也不足0．1畝，而且建國以來，經(jīng)過長期開發(fā)，剩余的后備耕地資源大多為質(zhì)量差、開發(fā)難度大的土地。 因而，我國必須要保護耕地。切實保護耕地嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地是耕地保護的基本原則。

二、我國為什么要大力開展耕地保護

1.我國的確實現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品嚴重短缺到供求總量平衡、豐年有余的歷史性跨越，并不意味著我國的糧食安全可以高枕無憂。農(nóng)業(yè)仍然是我國保持經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，仍然要始終把農(nóng)業(yè)放在發(fā)展國民經(jīng)濟的首要位置，仍然要保護和提高糧食生產(chǎn)能力。

在21世紀，保障糧食安全是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的首要任務(wù)。人口與耕地、糧食矛盾是農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置的最大障礙。我國在相當長的時間內(nèi)，糧食生產(chǎn)將仍然是農(nóng)業(yè)的主體，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程包含著糧食安全水平的提高，糧食安全水平的提高是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要組成部分。在我國，沒有國家糧食安全及其水平的提高，就不可能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。糧食安全水平是衡量我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標志。

2.嚴格保護耕地是保護、提高糧食綜合生產(chǎn)能力的前提。黨的十六屆三中全會指出，要實行最嚴格的耕地保護制度，保證國家糧食安全。保護、提高糧食綜合生產(chǎn)能力說到糧食，必須以穩(wěn)定一定數(shù)量的耕地為保障。

耕地是人類獲取食物的重要基地，維護耕地數(shù)量與質(zhì)量，對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。我國明確規(guī)定“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”是基本國策，要求在有限時間內(nèi)，建立耕地保護制度，保護基本農(nóng)田?；巨r(nóng)田是耕地中的精華，是維護國家糧食安全最基本的依靠。保護耕地最重要的是把基本農(nóng)田保護好，這是一條不可逾越的紅線。保護耕地特別是保護基本農(nóng)田，是保護、提高糧食綜合生產(chǎn)能力的重要前提。耕地問題的實質(zhì)是農(nóng)業(yè)問題特別是糧食問題。

三、中國耕地資源保護面臨的困難

耕地是土地的精華，是農(nóng)業(yè)最為基本的生產(chǎn)資料。一個國家的國民經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定及健康發(fā)展都離不開耕地的合理開發(fā)和利用，尤其是像我國這樣一個典型的對土地高度依賴的農(nóng)業(yè)大國，耕地的地位與作用就顯得特別重要。黨中央、國務(wù)院對耕地管理工作高度重視。中央領(lǐng)導反復強調(diào)，要珍惜每一寸土地，實行世界上最嚴格的土地保護制度。強調(diào)保護耕地對國家糧食安全具有基礎(chǔ)作用，對億萬農(nóng)民的生計具有保障作用，對農(nóng)村乃至全社會具有穩(wěn)定作用。進入新世紀，中國將加快全面建設(shè)小康社會和國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程，經(jīng)濟社會的新變化新要求，使中國耕地資源保護與食物安全保障面臨不少難題?！?/p>

1．人口增長、耕地消失、糧消費需求呈剛性增長問題比較突出

農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供給的任務(wù)越來越艱巨。隨著人口增長和人民生活水平的提高，今后每年中國糧食消費還要增加50億公斤左右，非糧食食物的需求也會不斷增長，食物消費需求呈剛性增長。但由于糧食生產(chǎn)必需的耕地和水資源數(shù)量難以增加，穩(wěn)步提高糧食綜合生產(chǎn)能力的難度越來越大，糧食和農(nóng)產(chǎn)品供給始終面臨著嚴峻挑戰(zhàn)和巨大壓力。耕地資源急劇流失，最大的影響就是使我國由于人口迅速增長而日益突出的人地矛盾更是雪上加霜。一方面，全國人口每年以1000多萬人的速度增長，最高達1700萬人。另一方面，全國耕地資源正在以驚人的速度消失。根據(jù)中國科學院國情分析研究小組估測，我國現(xiàn)有耕地約1.218億公頃，絕對數(shù)量居世界前列，但人均占有量不足，遠低于世界平均水平。人口與耕地一增一減，使我國人地矛盾更加嚴峻。在數(shù)量減少的同時，耕地質(zhì)量下降的問題也不容忽視。

2．耕地資源保護的難度越來越大

改革開放以來，我國經(jīng)濟一直保持著高速增長的勢頭，但這種高速增長主要有賴于外延擴展而非集約化利用土地，是以占用大量耕地為代價取得的。全國上下的開發(fā)區(qū)熱，是耕地流失的一大缺口。近年來，由于城鎮(zhèn)化加快、生態(tài)退耕以及部分地方違法違規(guī)亂占濫用耕地等原因，2006年土地違法案件數(shù)量和涉及的違法用地面積出現(xiàn)反彈。農(nóng)村建房、修公路、造墳墓等占用大量耕地，我國每年農(nóng)村土葬占有2000公頃之多，其中半數(shù)以上是肥沃的耕地。

3．耕地后備資源限制強度較大

國土部門組織的調(diào)查表明，當前我國耕地后備資源總量為0.0753億公頃，但各主要耕地后備區(qū)域的開發(fā)均面臨保護和改善生態(tài)環(huán)境的重壓。能否妥善解決生態(tài)環(huán)境問題，已成土地開發(fā)整理工程成敗的關(guān)鍵。耕地后備資源生態(tài)背景不良。我國耕地后備資源在31個省、區(qū)、市都有分布，但大部分位于北方和西部干旱地區(qū)。耕地后備資源豐富的西北干旱、半干旱地區(qū)，土地質(zhì)量較差。其共同特點是存在干旱缺水、鹽堿、風沙、低溫嚴寒等一種或多種限制因素，且限制強度較大，生態(tài)環(huán)境脆弱。

4．我國現(xiàn)有的耕地質(zhì)量不高

耕地退化是指人類對耕地的不合理利用而導致耕地地力下降的過程，通常表現(xiàn)為耕地土壤利于農(nóng)作物生長的物理、化學與生物等方面特性的下降。根據(jù)全國第二次土壤普查，全國優(yōu)質(zhì)耕地只占21%，土壤有機質(zhì)低于0.5%的耕地約占10%?，F(xiàn)有的耕地中，缺磷地占59%，缺鉀地占23%，缺磷鉀地占10%。水土流失，鹽漬化、沼澤化、沙化的耕地，共計占53%?，F(xiàn)有的耕地中，按質(zhì)量分，一等地占41%，二等地占34%，三等地占20%。按產(chǎn)量分，一等地點41%，二等地占34%，三等地占20%。按產(chǎn)量分，高產(chǎn)田占29.7%，中產(chǎn)田占30.3%，低產(chǎn)田占40%?，F(xiàn)有的耕地中，缺磷地占59%，缺鉀地占23%，缺磷鉀地占10%。水土流失，鹽漬化、沼澤化、沙化的耕地，共計占53%。受工業(yè)三廢污染和酸雨侵蝕的耕地還有0.0853億公頃。不宜繼續(xù)耕種的耕地約占耕地總面積的3.65%。

5．建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展機制的要求越來越緊迫

粗放型經(jīng)濟增長方式主要依靠增加生產(chǎn)要素量的投入來擴大生產(chǎn)規(guī)模，實現(xiàn)經(jīng)濟增長。以這種方式實現(xiàn)經(jīng)濟增長，消耗較高，成本較高，產(chǎn)品質(zhì)量難以提高，經(jīng)濟效益較低。集約型經(jīng)濟增長方式是指在生產(chǎn)規(guī)模不變的基礎(chǔ)上，采用新技術(shù)、新工藝，改進機器設(shè)備、加大科技含量的方式來增加產(chǎn)量，這種經(jīng)濟增長方式的基本特征是依靠提高生產(chǎn)要素的質(zhì)量和利用效率，來實現(xiàn)經(jīng)濟增長。以這種方式實現(xiàn)經(jīng)濟增長，消耗較低，成本較低，產(chǎn)品質(zhì)量能不斷提高，經(jīng)濟效益較高。目前在中國農(nóng)業(yè)發(fā)展中，節(jié)約資源、保護環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展機制尚未建立起來。在農(nóng)業(yè)資源的節(jié)約和利用上，節(jié)約資源的良好氛圍還未形成，經(jīng)濟上調(diào)動農(nóng)民節(jié)約資源積極性的有效辦法和利益補償機制還不健全。

四、如何切實有效的保護耕地

1、堅決制止耕地閑置、拋荒。全面清理占而未用、具備耕種條件的耕地，組織鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、戶及時復耕，并由土地征用單位支付復耕費用；對閑置一年以上的土地，要依法處以罰款；對閑置兩年以上的土地依法收回。對常年和季節(jié)性拋荒的承包地，可由種糧大戶耕種?？h、鄉(xiāng)兩級政府對制止耕地拋荒承擔直接責任，并把此項工作列入干部目標管理考核責任制，對耕地拋荒嚴重的地方，堅決追究、嚴肅查處當?shù)仡I(lǐng)導的責任。

2、嚴格執(zhí)行土地用途管制制度。加強規(guī)劃實施管理，促進各類建設(shè)特別是城鎮(zhèn)建設(shè)合理集約用地。嚴格實施土地規(guī)劃計劃，從嚴控制用地規(guī)模。減少用地報批環(huán)節(jié)，縮短報批周期，積極主動為重點工程建設(shè)項目提供用地服務(wù)。同時，各級地方政府要堅持依法用地，決不能以用地報批程序慢或缺乏征地資金等各種理由，擅自用地、越權(quán)用地、違法用地，決不能以犧牲資源和農(nóng)民利益為代價，換取經(jīng)濟的一時發(fā)展。

3、嚴格巡查,加大執(zhí)法力度。建立土地動態(tài)巡查制度，成立土地巡查小組，堅持定期巡查，巡查到位、不留死角。對巡查中發(fā)現(xiàn)的問題及時處理，將違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。加大對違法案件查處力度，對重大違法案件要公開查處，一抓到底，既要處理事，更要處理人，構(gòu)成刑事犯罪的，要移交司法部門追究刑事責任。

4、認真落實基本農(nóng)田保護制度。切實加強耕地保護，根據(jù)“基本農(nóng)田保護面積數(shù)量不少、質(zhì)量不降和絕不允許擅自將耕地改為非農(nóng)用地，這是一條不可逾越的紅線”的總體目標和要求，采取有效措施，切實抓好基本農(nóng)田保護工作。建立縣鄉(xiāng)村保護基本農(nóng)田領(lǐng)導小組，形成保護網(wǎng)絡(luò)，對基本農(nóng)田管理實行定位、定量、定人，確保每片都有一個責任人，村村都有專職管護員。

5、積極推進土地開發(fā)整理復墾，增加有效耕地面積。嚴格執(zhí)行“占一補一“，確保耕地占補平衡，全面實行建設(shè)項目補充耕地與土地開發(fā)整理復墾項目掛鉤制度，嚴格按項目考核，落實責任，建立和完善土地開發(fā)整理復墾管理制度，以重點項目實施為導向，全面推進土地開發(fā)整理復墾，形成補償耕地的良性循環(huán)機制。

總之，耕地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，面對我國耕地嚴重不足的嚴峻形勢，采取各種措施，預防和消除危害耕地及環(huán)境的因素，穩(wěn)定和擴大耕地面積，維持和提高耕地的物質(zhì)生產(chǎn)能力，預防和治理耕地的環(huán)境污染，是保證土地得以永續(xù)和合理使用，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和促進國民經(jīng)濟發(fā)展的重大問題。所以及時采取切實有效的辦法保護耕地將是我國目前急需著力解決的一大重要問題。

資環(huán)學院 地理科學 1060900006 賈坤

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理涉耕地保護案件特點 的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)<省級政府耕地保護責任目標考核辦法〉的通知》（國辦發(fā)〔2005〕52號）涉耕地保護案件特點 ，省級人民政府耕地保護責任目標考核標準如下：行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量不得低于國務(wù)院下達的耕地保有量考核指標涉耕地保護案件特點 ；基本農(nóng)田保護面積不得低于國務(wù)院下達的基本農(nóng)田保護面積考核指標；各類非農(nóng)建設(shè)經(jīng)依法批準占用耕地和基本農(nóng)田后，補充的耕地和基本農(nóng)田的面積與質(zhì)量不得低于已占用的面積與質(zhì)量。

根據(jù)上述規(guī)定，省級人民政府耕地保護責任主要包括：加強土地利用總體規(guī)劃和土地利用計劃管理，不違法違規(guī)調(diào)整土地利用總體規(guī)劃和超計劃批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用；落實保護耕地的各項政策措施，確保轄區(qū)內(nèi)耕地保有量不低于上級人民政府下達或分解的控制指標；對基本農(nóng)田實施特殊保護，確保行政區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田保護面積不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高；補劃基本農(nóng)田的數(shù)量和質(zhì)量不低于占用的數(shù)量和質(zhì)量；嚴格落實耕地占補平衡制度，確保非農(nóng)建設(shè)項目經(jīng)依法批準占用耕地后，補充耕地的面積與質(zhì)量不低于已占用耕地的面積與質(zhì)量；保證按期足額繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費，保證新增建設(shè)用地土地有償使用費專項用于基本農(nóng)田建設(shè)和保護、土地整理、耕地開發(fā)；確保不發(fā)生重大土地違法案件特別是占用耕地和基本農(nóng)田案件，對土地違法案件能及時查處并依法處理到位。

落實耕地保護目標責任制，加強對地方各級人民政府履行耕地保護責任目標考核，要以耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、耕地占補平衡與基本農(nóng)田占用補劃落實等情況為核心指標，作為認定其耕地保護責任目標考核是否合格的標準。同時，將耕地保護納入地方政府年度考核評價體系，建立土地違法責任追究制度、耕地和基本農(nóng)田保護政府領(lǐng)導干部離任審計制度、耕地保護補償機制等，建立地方政府和相關(guān)部門的耕地保護共同責任。

《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）

（二十二）建立耕地保護責任的考核體系。國務(wù)院定期向各省、自治區(qū)、直轄市下達耕地保護責任考核目標。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府每年要向國務(wù)院報告耕地保護責任目標的履行情況。實行耕地保護責任考核的動態(tài)監(jiān)測和預警制度。國土資源部會同農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部、審計署、統(tǒng)計局等部門定期對各省、自治區(qū)、直轄市耕地保護責任目標履行情況進行檢查和考核，并向國務(wù)院報告。對認真履行責任目標，成效突出的，要給予表彰，并在安排中央支配的新增建設(shè)用地土地有償使用費時予以傾斜。對沒有達到責任目標的，要在全國通報，并責令限期補充耕地和補劃基本農(nóng)田。對土地開發(fā)整理補充耕地的情況也要定期考核。