一、法律保留制度

法律保留制度法律絕對(duì)保留的立法事項(xiàng)有 ，是指某些法律事項(xiàng)只能由法律來作出規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出相關(guān)規(guī)定，除非經(jīng)過特別授權(quán)。行政立法主體對(duì)于法律保留內(nèi)的事項(xiàng)不得僭越，凡屬于憲法、法律規(guī)定的事項(xiàng)，只有經(jīng)過了明確授權(quán)，行政主體才能在制定的行政法規(guī)和規(guī)章中規(guī)定。在法律絕對(duì)保留的立法事項(xiàng)有 我國，對(duì)于一些具有相當(dāng)重要意義的事項(xiàng)，法律才做出了保留。法律保留制度的基礎(chǔ)是民主、法治與人權(quán)。最早提出法律保留概念的是德國行政法學(xué)家奧托.邁耶，它將法律保留定義為在特定范圍內(nèi)對(duì)行政自行作用的排除。

根據(jù)法律絕對(duì)保留的立法事項(xiàng)有 我國《立法法》第八條、第九條的規(guī)定可知，屬于法律絕對(duì)保留的有犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)。然而“等”字含義模糊，法律保留的實(shí)質(zhì)是為限制行政權(quán)，眾所周知，凡我國限制行政權(quán)的法律法規(guī)中，“等”字可以忽略。因此也僅有上述四事項(xiàng)屬法律絕對(duì)保留事項(xiàng)，只能由法律規(guī)定。而對(duì)公民政治權(quán)利的法律保留我國《立法法》巧妙的使用了“剝奪”一次，即剝奪公民政治權(quán)利事項(xiàng)絕對(duì)不能授權(quán)國務(wù)院對(duì)此制定行政法規(guī)，而限制公民政治權(quán)利事項(xiàng)在尚未制定法律時(shí)，可以授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。此外，《立法法》對(duì)于其他公民基本權(quán)利的規(guī)定并未作出法律保留。據(jù)此，我國大量的限制公民權(quán)利的行政法規(guī)便披上了合法的外衣，如《出版管理?xiàng)l例》、《宗教事務(wù)條例》、《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》等。

根據(jù)《公民權(quán)利與政治權(quán)利公約》的規(guī)定可知，言論自由、結(jié)社自由、宗教信仰自由，僅受法律規(guī)定的限制。然而，根據(jù)我國《立法法》規(guī)定，在公民權(quán)利方面，只要不涉及對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰事項(xiàng)，均可以以法律以外的形式對(duì)其加以限制，這些法律以外的形式如法規(guī)、規(guī)章等在《立法法》的掩蓋下并不違法違憲，然而毫無疑問，他們不符合《公約》的規(guī)定。

二、應(yīng)將公民基本權(quán)利全部納入法律保留的范圍

為使國內(nèi)法與《公約》相適應(yīng)，應(yīng)當(dāng)將限制公民基本權(quán)利的事項(xiàng)全部納入法律保留范圍內(nèi)。我國公民的基本權(quán)利，主要包括言論、出版、集會(huì)、游行、示威自由，宗教信仰自由，人身自由，一般人格權(quán)，住宅權(quán)，通信自由權(quán)等。言論、出版、結(jié)社自由方面、宗教信仰自由方面，我國尚無立法機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范，效力最高的為行政法規(guī)――《出版管理?xiàng)l例》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《宗教事務(wù)管理?xiàng)l例》，然而這些法律及行政法規(guī)卻對(duì)表達(dá)自由的行使設(shè)置了諸多程序，通讀法律及行政法規(guī)全文，出現(xiàn)最多的字眼是“申請(qǐng)”、“批準(zhǔn)”、“許可”、“不得”等，可見其隱藏的目的是為限制表達(dá)自由的行使。

言論指公民以口頭的、書面的、印刷的、采取藝術(shù)形式的，或通過其選擇的任何媒介所作的任何思想和信息表達(dá)。出版物也屬于上述的“任何媒介”中的一種，在嚴(yán)格意義上是屬于言論自由的。但出版自由涉及出版單位的組織和運(yùn)行程序，而且出版物面臨著巨大的受眾，其影響與個(gè)人的言論一般不可同日而語，所以出版自由被認(rèn)為是一種獨(dú)立的言論自由。iii但凡自由皆有邊界，世界各國均以不得侵犯他人權(quán)益及不得損害公共利益作為言論自由的邊界，以此限制言論自由。在美國，帶有淫穢及煽動(dòng)性質(zhì)的言論受到限制，限制淫穢言論要求對(duì)社會(huì)沒有補(bǔ)償價(jià)值，限制煽動(dòng)言論要求該言論即將產(chǎn)生非法行動(dòng)，而且要有引起該非法行動(dòng)的證據(jù)。言論自由極其重要，人民普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將對(duì)言論自由的限制降到最低限度。對(duì)言論自由的限制可采取事前檢查和事后追懲兩種方式。但事前檢查會(huì)對(duì)言論自由造成嚴(yán)重危害，因此一般予以禁止，德國基本法甚至禁止事前檢查。而在事后追懲方面，為防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，因此必須以法律明確規(guī)定審查和懲罰的程序。而我國目前實(shí)行事前審查和事后追懲相結(jié)合的限制方式，以事前審查為主，且依據(jù)是行政立法或政策性規(guī)定，在審查文學(xué)、藝術(shù)作品時(shí)常常伴隨著行賄、受賄等違法行為，極大的損害了公民的言論自由。

結(jié)社指一定數(shù)量的人，出于政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各種目的，持續(xù)地集合在一起的行為。我國為規(guī)范結(jié)社行為，于1998年頒布《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，該條例對(duì)公民結(jié)社行為作了嚴(yán)格的限制：成立社會(huì)團(tuán)體要經(jīng)過審查登記，要有固定的住所；有活動(dòng)資金限制等，此外，該條例還對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)的社團(tuán)組織團(tuán)體活動(dòng)規(guī)定了處罰措施。公民必須要擁有一定的財(cái)產(chǎn)才能申請(qǐng)結(jié)社登記，這首先就是對(duì)結(jié)社自由的無理限制。結(jié)社是相對(duì)固定人員的持續(xù)結(jié)合，與集會(huì)、游行示威不同，不會(huì)給社會(huì)秩序造成現(xiàn)時(shí)沖擊，所以《公約》規(guī)定對(duì)集會(huì)與游行示威的限制可以由法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)決定，但對(duì)結(jié)社的限制必須限于立法機(jī)關(guān)制定的法律。為更好的進(jìn)行公共管理，國家有權(quán)要求結(jié)社登記，但要求所有的結(jié)社行為都進(jìn)行登記的行為顯然是不現(xiàn)實(shí)的。 宗教信仰自由，我國現(xiàn)行憲法第三十六條第一款規(guī)定："中華人民共和國公民享有宗教信仰自由。"該條款是對(duì)宗教信仰自由的一般性規(guī)定。第三十六條第二款中又進(jìn)一步具體規(guī)定：任何國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人不得強(qiáng)制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。一般情況下，對(duì)私下的宗教信仰不做任何限制。但是公開的宗教信仰活動(dòng)，如傳教布道等，可能會(huì)對(duì)公共利益造成損害，因此需要加以限制，我國憲法規(guī)定任何人不得利用宗教進(jìn)行破壞社會(huì)秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度的活動(dòng)。具體貫徹此憲法規(guī)定，我國目前有《宗教事務(wù)管理?xiàng)l例》、《外國人宗教活動(dòng)管理規(guī)定》以及其他規(guī)范性文件?！蹲诮淌聞?wù)管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定，國家依法保護(hù)正常的宗教活動(dòng)。任何組織或者個(gè)人不得利用宗教進(jìn)行破壞社會(huì)秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度，以及其他損害國家利益、社會(huì)公共利益和公民合法權(quán)益的活動(dòng)。這里的“正常宗教活動(dòng)”并沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，“破壞社會(huì)秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度”也沒有相關(guān)的解釋，這就給行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力限制和剝奪宗教信仰自由制造了空間。

除上述提到的言論自由、結(jié)社自由、宗教信仰自由以外，我國憲法還規(guī)定了公民其他一些重要的基本權(quán)利，但這些權(quán)利都不屬于法律保留的范圍，可以授權(quán)給行政機(jī)關(guān)進(jìn)行限制，這無疑會(huì)對(duì)公民權(quán)利的嚴(yán)重侵害。雖然公民基本權(quán)利由行政機(jī)關(guān)來立法，并不等于公民基本權(quán)利已經(jīng)或必然受到侵害，但存在著受到行政機(jī)關(guān)分割的嚴(yán)重可能性，而這正是所應(yīng)杜絕和預(yù)防的。因此，必須將公民權(quán)利的限制納入法律保留范圍內(nèi)。

三、結(jié)語

我國我國于1998年10月5日在聯(lián)合國總部簽署了《公約》，但我國至今仍未批準(zhǔn)該條約，國家領(lǐng)導(dǎo)人多次對(duì)外表示為要批準(zhǔn)《公約》創(chuàng)造條件，盡快批準(zhǔn)《公約》，然而此次的《立法法》修改，并沒有看到為使國內(nèi)法與《公約》相適應(yīng)所應(yīng)作出的努力。法律保留制度本身目的是為限制行政立法權(quán)，防止行政立法權(quán)侵害公民權(quán)利，而我國《立法法》關(guān)于法律保留的規(guī)定實(shí)質(zhì)上是為行政立法限制公民權(quán)利披上合法的外衣，因此，應(yīng)對(duì)《立法法》中的法律保留事項(xiàng)加以規(guī)定，擴(kuò)大法律保留事項(xiàng)的范圍，在公民權(quán)利方面，宜將公民權(quán)利的限制全部納入法律保留的范圍內(nèi)。

法律保留包括絕對(duì)保留和相對(duì)保留法律絕對(duì)保留的立法事項(xiàng)有 ，絕對(duì)保留是指該事項(xiàng)只能由法律規(guī)定法律絕對(duì)保留的立法事項(xiàng)有 ，不得授權(quán)行政機(jī)關(guān)；相對(duì)保留是指該事項(xiàng)法律絕對(duì)保留的立法事項(xiàng)有 的設(shè)定權(quán)屬于法律，但是行政機(jī)關(guān)可以在授權(quán)的情況下對(duì)該事項(xiàng)的某些內(nèi)容作出適當(dāng)?shù)囊?guī)定。

絕對(duì)保留是指某些事項(xiàng)必須由法律規(guī)定，不得授權(quán)行政機(jī)關(guān)做出規(guī)定，包括犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制公民人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等。

相對(duì)保留是指全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以授權(quán)國務(wù)院先制定行政法規(guī)，例如對(duì)非國有資產(chǎn)的征收等。

例如法律絕對(duì)保留的立法事項(xiàng)有 ：有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施與處罰、司法制度等事項(xiàng)屬于法律絕對(duì)保留事項(xiàng)。

擴(kuò)展資料：

法律保留是指凡是只能由法律規(guī)定的事項(xiàng)則只能由法律規(guī)定，或者在法律明確授權(quán)的情況下行政機(jī)關(guān)才有權(quán)在行政規(guī)范中予以規(guī)定。其目的在于禁止行政機(jī)關(guān)在沒有法律授權(quán)的情況下，對(duì)公民的個(gè)人自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)等涉及公民基本人權(quán)的重要事項(xiàng)予以干涉和侵犯。

法律保留適用于干預(yù)行政、給付行政、計(jì)劃行政等所有領(lǐng)域，尤其是在內(nèi)部的特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域也應(yīng)當(dāng)適用法律保留的原則。

參考資料：

百度百科-絕對(duì)保留事項(xiàng)

百度百科-法律保留

絕對(duì)保留款項(xiàng)是指某些事項(xiàng)必須由法律規(guī)定法律絕對(duì)保留的立法事項(xiàng)有 ，不得授權(quán)行政機(jī)關(guān)做出規(guī)定，包括犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制公民人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等。法律保留是指某些事項(xiàng)只能由法律規(guī)定，法律沒有規(guī)定時(shí)，行政法規(guī)不能自行做出規(guī)定。

法律分析

法律保留又分為絕對(duì)保留和相對(duì)保留。法律保留適用于干預(yù)行政、給付行政、計(jì)劃行政等所有領(lǐng)域，尤其是在內(nèi)部的特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域也應(yīng)當(dāng)適用法律保留的原則。法律保留包括絕對(duì)保留和相對(duì)保留，絕對(duì)保留是指該事項(xiàng)只能由法律規(guī)定，不得授權(quán)行政機(jī)關(guān)法律絕對(duì)保留的立法事項(xiàng)有 ；相對(duì)保留是指該事項(xiàng)的設(shè)定權(quán)屬于法律，但是行政機(jī)關(guān)可以在授權(quán)的情況下對(duì)該事項(xiàng)的某些內(nèi)容作出適當(dāng)?shù)囊?guī)定。相對(duì)保留是指全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以授權(quán)國務(wù)院先制定行政法規(guī)，例如對(duì)非國有資產(chǎn)的征收等。法律保留是指凡是只能由法律規(guī)定的事項(xiàng)則只能由法律規(guī)定，或者在法律明確授權(quán)的情況下行政機(jī)關(guān)才有權(quán)在行政規(guī)范中予以規(guī)定。其目的在于禁止行政機(jī)關(guān)在沒有法律授權(quán)的情況下，對(duì)公民的個(gè)人自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)等涉及公民基本人權(quán)的重要事項(xiàng)予以干涉和侵犯。

法律依據(jù)

《中華人民共和國立法法》

第八條 下列事項(xiàng)只能制定法律：（一）國家主權(quán)的事項(xiàng)法律絕對(duì)保留的立法事項(xiàng)有 ；（二）各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；（六）稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；（七）對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收、征用；（八）民事基本制度；（九）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（十）訴訟和仲裁制度；（十一）必須由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。

第九條 本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。

行政立法權(quán)限：行政立法權(quán)限是指行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)與行政規(guī)章在內(nèi)容與形式上的權(quán)限范圍，即行政法規(guī)與行政規(guī)章可以就哪些事項(xiàng)作出立法性的規(guī)定。

行政機(jī)關(guān)行使行政立法權(quán)必須嚴(yán)格遵循法律保留原則。法律保留即凡是由法律規(guī)定的事項(xiàng)，只能由法律規(guī)定，其法律絕對(duì)保留的立法事項(xiàng)有 他規(guī)范無權(quán)規(guī)定，否則構(gòu)成違法。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，由全國人大及其常委會(huì)制定的法律保留以下事項(xiàng)的立法權(quán)：國家主權(quán)的事項(xiàng)法律絕對(duì)保留的立法事項(xiàng)有 ；各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；犯罪和刑罰；對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收；民事基本制度；基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；訴訟和仲裁制度；必須由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。其中有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施與處罰、司法制度等事項(xiàng)屬于法律絕對(duì)保留事項(xiàng)。

行政法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)有以下三個(gè)方面： 1．執(zhí)行具體法律規(guī)定事項(xiàng)。2．實(shí)施憲法規(guī)定職權(quán)事項(xiàng)，即憲法第89條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。3．全國人大及其常委會(huì)授權(quán)立法的事項(xiàng)。應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的法律事項(xiàng)，國務(wù)院可以根據(jù)全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)授權(quán)決定先制定行政法規(guī)。

部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)，即國務(wù)院各部門規(guī)章制定的依據(jù)是法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，并且只能在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章。地方規(guī)章可以規(guī)定的事項(xiàng)是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)，以及屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)。

所謂法律保留原則法律絕對(duì)保留的立法事項(xiàng)有 ，就是凡是法律保留法律絕對(duì)保留的立法事項(xiàng)有 的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)不能擅自作出規(guī)定。凡屬憲法、法律規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項(xiàng)，只能由法律作出規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不能代為規(guī)定，除非在法律明確授權(quán)的情況下，行政機(jī)關(guān)才有權(quán)對(duì)其作出規(guī)定。

與法律優(yōu)先原則相比，法律保留原則是從積極的角度約束行政行為，要求行政活動(dòng)不得涉及立法保留范圍的事項(xiàng)，或者必須具有法律依據(jù)。

一般來說，法律保留原則主要涉及公民、法人和其他組織的重大權(quán)益事項(xiàng)，尤其是限制或剝奪公民、法人和其他組織人身權(quán)、自由權(quán)的事項(xiàng)。

《立法法》列舉了十項(xiàng)法律保留的內(nèi)容：有關(guān)國家主權(quán)的事項(xiàng)；各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；犯罪和刑罰；對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收；民事基本制度；基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；訴訟和仲裁制度；必須由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。

《立法法》還規(guī)定，列舉事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。除《立法法》外，一般的法律也有法律保留的規(guī)定，如《行政處罰法》中關(guān)于人身自由處罰設(shè)定權(quán)的法律保留。

所謂法律保留原則，就是凡是法律保留法律絕對(duì)保留的立法事項(xiàng)有 的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)不能擅自作出規(guī)定。凡屬憲法、法律規(guī)定只能由法律規(guī)定法律絕對(duì)保留的立法事項(xiàng)有 的事項(xiàng)，只能由法律作出規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不能代為規(guī)定，除非在法律明確授權(quán)的情況下，行政機(jī)關(guān)才有權(quán)對(duì)其作出規(guī)定。

與法律優(yōu)先原則相比，法律保留原則是從積極的角度約束行政行為，要求行政活動(dòng)不得涉及立法保留范圍的事項(xiàng)，或者必須具有法律依據(jù)。

一般來說，法律保留原則主要涉及公民、法人和其法律絕對(duì)保留的立法事項(xiàng)有 他組織的重大權(quán)益事項(xiàng)，尤其是限制或剝奪公民、法人和其他組織人身權(quán)、自由權(quán)的事項(xiàng)。

《立法法》列舉法律絕對(duì)保留的立法事項(xiàng)有 了十項(xiàng)法律保留的內(nèi)容：有關(guān)國家主權(quán)的事項(xiàng)；各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；犯罪和刑罰；對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收；民事基本制度；基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；訴訟和仲裁制度；必須由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。

《立法法》還規(guī)定，列舉事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。除《立法法》外，一般的法律也有法律保留的規(guī)定，如《行政處罰法》中關(guān)于人身自由處罰設(shè)定權(quán)的法律保留。